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克服加稅障礙 朱敬一:用對溝通方法 台灣人沒那麼不理性

2016-03-28 14:16:22 聯合報 中央研究院院士朱敬一/口述 記者何定照/採訪整理

中研院院士朱敬一。
中研院院士朱敬一。

民主與社會不平等其實關聯不大,社會不平等是資本主義內在特質發展下去的自然結果,這在全球皆然,WTID(world top income database)網頁即顯示不論依貧富差距等哪種指數,各國近三十年的所得分配不平均狀況都越趨嚴重,台灣的社會不平等問題並非特有。

不過各國因有不同歷史背景,社會不平等發展脈絡不大一樣。以英語系國家如美國、英國來說,社會分配不平均很重要來由來自CEO薪水很高,公司肥貓多;歐洲、日本等老國家則是因貴族階級勢力影響大。

至於台灣,一九四○年代國民政府來台時,當時的日本大企業就全都變成國營事業,例如台糖等,變成是政府最有錢,因此沒有貴族留下來的影響等問題。另外,台灣CEO的薪水也不算太高,分配不正義脈絡和其他國家不同。

台灣分配問題 看動態不平等

我認為,現今台灣的分配不平等狀況,最適宜用「動態不平等」分析。在學理上,「不公平」向來有多種意義,比起著重任何一個時點所得分配平均與否的「靜態不平等」,我一直更關注「動態不平等」,舉例來說,父母屬中下階層者,子女若夠努力,仍然沒機會往上攀升。

我最喜歡的廿世紀哲學家Ronald Dworkin說「公平的社會應是endowment insensitive, ambition sensitive」,彰顯了動態公平的核心概念。其中ambition 是指個人的努力、拚勁;endowment指無關個人努力的、生下來就給定的資源或機會。

我們若拿一九七○年代前行政院長孫運璿和近年台灣的產業政策相較,會發現當時企業家若去找孫運璿,孫運璿都會說只談政策、不談個案,因為他那時代還沒超大企業,所做都是在培育新興產業,不知未來誰大誰小。因此孫運璿的政策就是扶助第一代企業家,和現在的產業政策很大差別是不知對方將會變如何,服務對象可說不特定。

贏家已出頭 政府繼續幫後代?

然而現代的台灣,第一代企業家早已傳到第二、三代,以致政府要扶助產業,對象都很明確,這就不大符合Ronald所說「公平社會應是endowment insensitive」。有些人會說現代畢竟不是威權時代,而是民粹時代,但並沒講到核心:孫運璿做政策的環境盡管與威權有關,但以前要扶助產業是不知對象是誰,現在則是winner已存在,而且還要幫他持續winning。

越有錢的人 越靠房地產賺錢

在世代財富世襲狀況下,若真要做到分配公平,就該搞清楚有錢人所得結構為何,又到底靠何賺錢。例如有資料顯示,越有錢的人,財產越來自資本所得,而且很大比例是靠買賣房地產,不只是股利所得。

現行土地增值稅採分離課稅,是因為一般認為買賣房地屬偶發所得,並非常態;但在這份資料顯示,買賣房地根本是有錢人賺錢的常態性主要來源,難怪曾有電子大亨說做辛苦這麼多年,結果發現賺的錢還不如炒房地產賺錢多。

改善炒房地問題 三法同時走

要改善炒房地問題,我認為有三個方法。首先是今年開徵的房地合一稅。過去台灣土地是按政府公告現值計徵土地增值稅,增值稅率相對高,以往房地兩稅分開時,有心人士會故意低估房屋價值,藉一稅率高、一稅率低間做手腳,例如把增值高者灌到稅率低者;兩稅合一後,就無處可逃。

政府還該調漲土地增值稅稅率。台灣過去是增值課稅多,但持有稅低,房屋稅和土地稅率都不高;國外則是房屋稅、土地稅等持有稅高,增值稅較低。然而台灣這本來較高的土地增值稅,後來已從百分之四十到六十,降到百分之二十到四十,未來有調整空間。

土地公告現值也該調高。土地公告現值過去是是三年才調一次,但地方政府因怕得罪票源,不願調整,未來政府應設計一些誘因,去反映土地實價。

稅改怎麼改 最好組成委員會

要實踐分配公平等社會理想,政府當然也該實施相關社福政策,但首先會碰到財政問題。台灣目前財政最大的問題就是稅收不夠,又支出太多。以稅收來說,台灣租稅負擔率只有百分之十二點三,是全球倒數第五,這不論誰來看,都知道一定要加稅,否則政府未來無米可炊;在支出方面,台灣潛藏負債十八兆,包括各種年金、勞保等,也到改革時刻。

政府若真想解決問題,可以組成委員會,設定總目標,要求在一定年限完成,包括租稅負擔率須增加到多少、潛在負債幾年後減到多少,委員會再依此研究哪些問題比較好突破,排出優先順序,規畫出ABC等解決方案組合,讓民眾選擇要哪種組合。

過去政府說要加稅,總會碰到阻礙,例如說要增加遺產稅,當事人就說錢不回來;說要加營利事業所得稅,當事人就說要把公司移到韓國、把帳移到開曼。正因為所有加稅計畫都有敵人,所以我認為需要委員會、需要大的目標。委員會成員除了找出解決方案組合ABC,也要有能力以數據說服民眾,當委員會把資料整理出來,就到人民選擇時刻。

討論稅不能一個一個談,因為這樣永遠會有別的國家比較低,例如講到營利事業所得稅,就有人說香港才多少;講到證所稅,就有人說亞洲有多少國家沒徵。單項討論稅,比來比去永遠會輸給避稅天堂開曼群島。

委員會列方案 人民從中選擇

在政府支出方面,就拿年金來說,目前軍公教所得替代率在百分之七十幾至九十幾,比起OEDC經濟合作暨發展組織國家三十幾個國家都高很多。委員會可列出這些客觀數字,用來說服全民。

我們若問全民台灣十八兆負債要不要改,大家一定說要改,但怎麼改?我認為就該由委員會以職業別等來全面評估社會公平問題,研究可能對策,同時要避免激起太高反彈。例如可以調高勞保上限,但不溯及既往,只從一定日期後開始。

如果委員會算出來四種選擇,要民眾一定得從中選一個,我覺得大部分人可接受。過去政府總是只說某項要不要增加,結果總變成當事人說不要、非當事人說要,這樣沒有意義;若採委員會以總體圖像來思考、再設定選擇題的全新溝通模式,結果應該完全不同。

委員會組成 須納工會與弱勢

至於委員會如何組成,我認為可以像英國經濟學家Anthony Atkinson新書《扭轉貧富不均》說的,可以制度性地納入工會的人或弱勢族群,這才是未來主政者在傳統三三會、五大工商團體外,必須多花時間溝通的對象,保持資訊多元。畢竟傳統幾大團體的工廠核心往往已移到越南、大陸,在台灣只剩白領,心中根本沒勞工,主政者若仍只跟這些團體談、完全聽他們的,政策會扭曲。

我也要強調,主政者若組成委員會,就該尊重他們的決議。以總統馬英九調降遺贈稅爭議來說,當年台灣遺贈稅在全球算低,該不該調降的是非問題其實很清楚,當年賦改會專案負責者也只建議將遺贈稅免稅門檻提高,沒建議將遺贈稅率降到百分之十,可是政府卻硬搞降到百分之十。這就是政府偏聽偏信、被奇怪的人包圍的結果。

用對溝通方法 台灣人會理性

要克服加稅阻礙,除了設立委員會外,還要用對溝通方法。人民過去不接受加稅,原因還包括政府政策不夠公開透明,方法也不對。我認為只要政府清楚說明國家困境,用對溝通方法,並使用社會運動方法激起民意氛圍,其實台灣人民會接受,台灣人沒那麼不理性。

政府也該善用民意「社會運動」的力量。我覺得大家不要高估過往的民粹表現,低估民眾理性,有時這可能只是因為過去欠缺社會運動帶領。台灣民眾其實聽得進去小改變,只是要說服他怎麼做。

有權力必遭圍 政府要有定力

長照計畫等社福政策都需要錢,吃幾碗麵,就要下幾碗麵條,不可能沒錢去做長照。然而不論走稅制或保險計畫,錢都來自人民,增加福利一定要增加支出,政府一定要能以說服人民的社會運動方式去推動稅改。

政府在面對民意壓力外,還會面對政商界等各方阻力。任何政府都該知道,有權力就會被包圍,做決定都存乎一心,關鍵是不要忘了來幹嘛。很多從政者都不知道自己被包圍,偏聽偏信都不是故意的,主政者只能隨時反求諸己。

社會問題 個人須當自己問題

人民也該盡責任。個人影響政策的能力或許微小,但都該take the problems personally,將面臨的困境視為切身問題來改變。

例如年輕人面對低薪,即使在環境內會因為改變不了而吞下去,但在心態上該當成企圖要改變的事情,而且不能只在企業內投入力氣,要在大環境裡也投入。面對社會問題,每人都要抱持想改變的正面態度,問題才會改變。

金控法、證交法……政府須注意

此外,我也要指出台灣過去談分配正義沒人看到的許多面向,例如金控法、證交法、公司法、兼業限制問題等。

以銀行來說,台灣現在除了公家銀行,其他私人銀行多是家族銀行,包括吳家、辜家、蔡家、何家等,既牽涉家族、財團問題,就得要有相當規範。

像現在有人建議金管會應幫銀行打亞洲盃,但公家銀行常被認為效率不彰,若幫私人銀行又很容易被質疑到底是幫家族或國家。我認為政府應盡快解決金控法、證交法等的落差問題,否則若一旦推行政策,很容易遭人民質疑公平性。

產金分離問題過去也長期被忽略。以美國來說,他們早就確實實施產金分離,限制銀行實體經營其他事業,以免造成借錢給不同事業間流動的弊端,也易有連動性風險乃至公平性問題。例如若一家銀行、家族集團在擁有全台十分之一產業,大到不能倒,就不符合產金分離原則,也影響世代流動,都須公司法、證交法等規範。

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