udn 願景工程 氣候危機 行動論壇
聯合報系願景工程主辦的氣候危機行動論壇在台北國際會議中心舉行,環境品質文教基金會董事長謝英士專題演講。記者余承翰/攝影 余承翰

聯合報系願景工程主辦的氣候危機行動論壇在台北國際會議中心舉行,環境品質文教基金會董事長謝英士專題演講。記者余承翰/攝影 余承翰

台灣氣候轉型大哉問 如何翻轉國家與企業間的不正義

本文為環境品質文教基金會董事長謝英士於11月20日,願景工程基金會與理律法律事務所合辦「氣候危機行動」論壇演講全文。由於內容提及多項數據與法律解析,故搭配謝英士提供之簡報,重新編輯刊出。

在台灣面對淨零排放的嚴峻挑戰下,政治意志啟動非核家園與再生能源的雙引擎,卻同時面臨氣煤雙高的不利局面,碳排責任的分配攸關淨零的成效;同時,淨零必然要做到碳中和,為彰顯土地利用的永續性,碳匯之保存與優化是碳排之外另一端必須重視的事。

簡言之,在淨零的路徑中,必須做到碳排責任分配公平與原住民族的氣候轉型正義。

全球淨零排放之宣示,在COP26之前,已達總體碳排占比73%,仍遠遠不及IPCC警告的標準。如何有效達成淨零減排的目標是各國競爭與合作之重點,也是經濟、貿易、投資的關鍵影響因素。

政府有責推動減碳,更不能忽略其中的「公平正義」。圖/謝英士提供
政府有責推動減碳,更不能忽略其中的「公平正義」。圖/謝英士提供

在2015年溫管法通過實施後,台灣的減碳思考是以「消費端的間接排放」作為碳排責任分配的政策基礎,其法律依據是溫管法第十六條第一項:公告之排放源,應該每年進行排放量盤查。

以及同法第二十條第一項與第三項規定:「應公告納入總量管制之排放源,分階段訂定排放總量目標。關於核配予公用事業之核配額,應扣除其排放源能源消費所產生之間接排放二氧化碳當量之額度。」

並據此制訂『溫室氣體階段管制目標及管制方式作業準則』,明定「部門別階段管制目標之用電排放以電力排放係數階段目標估算。

其中能源部門階段管制目標應明定電力排放係數階段目標及公用事業減量責任,並扣除公用事業提供排放源能源消費所產生之間接排放二氧化碳當量之額度」(第四條第二項)。

此舉大幅降低了能源部門的排放責任,轉嫁到製造與工業部門,其比例根據不同年度之計算,落差高達將近五倍。

依經濟部能源局之計算,所謂「含使用電力產生的間接排放」責任,製造業承擔51.9%,住商承擔20.4%,運輸業承擔13.2%,能源業承擔11.4%據查,上揭規定其計算方法來自經濟部能源局訂頒之「109年度我國燃料燃燒二氧化碳排放統計與分析」所說『受限於統計數據現況,現階段我國燃料燃燒二氧化碳排放量採用消費面之部門方法』,亦即以「消費端間接排放」一語,轉換了IPCC的調查方法,從直接排放搖身一變,成為所謂『各部門電力消費、外購蒸汽所應承擔間接排放』。

台灣「間接排放」溫室氣體之比例分析。圖/謝英士提供
台灣「間接排放」溫室氣體之比例分析。圖/謝英士提供

連帶的,在電業法中,原本中央主管機關應指定電業管制機關,辦理公用事業電力排放係數之監督及管理。(第3條第4項)到了同法第28條第1項,就成為「公用『售』電業」銷售電能予其用戶時,其銷售電能之電力排放係數應符合電力排碳係數基準,並向電業管制機關申報。(第28條第1項)

究竟以「消費面(即使用電力)之部門方法」是不是可以達到「減排」的目的?是不是可以達成淨零?都是大有疑問的。嚴格講,這就有點像風馬牛不相及這句成語所說的毫不相干。

換言之,消費面的用戶端再怎麼節能、省電,都無法改變供電方的能源結構及碳排本質。也無法對外說明其所採計的這套計算方法之邏輯以及如何發揮引導產業發展的效果。

經濟部能源局如此思維之背景究竟為何?

事實上,IPCC為盤查全球總排放量,以利提供國際談判的共同基礎,是以燃料燃燒為計算基礎,分成能源、工業製程和產品使用、農業、土地利用變化及林業、廢棄物等,而其所謂「間接排放」是指非農業排放源之氮沈積的間接排放,並非所謂「排放源的間接排放」。

此外,我國的國家排放清冊就是根據溫管法第13條,以IPCC的這套方法作為基礎,並不包含所謂消費面的間接排放。

為什麼一個國家會出現兩套碳排計算的方法?而這兩套碳排計算方法又有什麼法律依據?會對碳排目標之達成與否產生何種影響?一直未受到政府與產業的重視。

以國家排放清冊(2021)為基礎,能源部門之碳排約佔62.8%,製造業則佔18.2%,運輸則佔12.5%,住商甚至低至3.6%。

法律待修、藍圖未上路,我國目前竟分為兩套碳排計算方法。圖/謝英士提供
法律待修、藍圖未上路,我國目前竟分為兩套碳排計算方法。圖/謝英士提供

這樣的「直接排放」與「間接排放」的氣候治理思維與政策,重大影響我國的減碳成效與責任方配,必須在此次溫管法的修法中加以矯正。

換言之,針對我國擬議中的減排政策,應該回歸以「直接排放」的計算方法,由能源部門挑起主要的減排責任,亦即碳費之徵收不能略過直接排放的能源部門,在此同時,運用此一碳費之收取,調整電價之齊頭式補貼,落實共同但有差別之責任。

在修法完成前,對於台電等國營事業得逕以行政命令要求落實減排,並透過CCS/CCSU或稅賦減免併進。法律上則應立即修改「溫室氣體階段管制目標及管制方式作業準則」,配合溫管法之修改,取消電力部門「不加入或大幅降低減排責任」之現行規定,同時將電業法加以修改,強化「發電業」的減排(或以電力排放係數稱之)責任。

另就消費端(電力),則應該針對目前登錄在冊的288家碳排大戶設計碳交易與碳費的相應制度;運輸部門則應加速電動化,油車落日;住商部門則以獎勵、鼓勵創新、氣候家庭、循環家庭等方式推動之;農業與環境部門則應思考碳匯固本與優化,甲烷源頭及過程管理;以扭轉當前法律規定之不正義。

能源生產部門在現行減碳架構下的責任卻較低。圖/謝英士提供
能源生產部門在現行減碳架構下的責任卻較低。圖/謝英士提供

以美國為例,拜登政府設定2035年之前電力業將朝零碳排污染邁進,就是將減排直接放在電力業上。具體作法為燃煤為零,其餘天然氣、核能、風能、太陽能、水利併進,稅賦減免、技術獎勵多頭進行。

反觀台灣,2025年將有高達8成的火力發電,為了天然氣發電遽增,還在2016年修改『公私場所採行低污染性氣體燃料發電之電力設施或供應低污染性氣體燃料予電力設施使用之接收設施,經審查核可之行為,免依空氣污染防制法處罰』,大開天然氣發電之管制後門,形同空汙法不適用於天然氣發電之結果,豈不諷刺?!

原住民族遭遇的不正義

為達到淨零之目標,除了碳排之控制外,最重要的就是固本,也就是自然資源的碳匯要顧好。台灣有60%的森林面積,不管從什麼角度看,至少在陸地上的碳匯是豐富的,如果能夠優化其治理,那麼碳匯之表現會更好。

森林之不當砍伐就會洩漏碳排,造成碳的損失;反之,如果重視森林之治理,就可以在原有的碳匯之外,累積額外的固碳效果;森林的碳角色一直都是國際合作的重點。

此次格拉斯哥會議的第一個、也是非常重要的一個倡議,就是「森林與土地利用宣言」,重申國際金融承諾,大幅增加來自各種公共和私人來源的融資和投資,同時提高其有效性和可及性,以實現永續農業、永續森林管理、森林保護和恢復、並支持原住民族和當地社區;宣言同時呼籲,要根據相關法律承認原住民族和當地社區的權利。

格拉斯哥氣候協定除將減碳責任入法,也對森林提供保護。圖/謝英士提供
格拉斯哥氣候協定除將減碳責任入法,也對森林提供保護。圖/謝英士提供

在格拉斯哥氣候協議(GCP)文件第38點,強調森林等自然生態系統作為碳匯(庫)的重要性;第93點,敦促各會員國積極將原住民族與在地社區納入氣候行動之設計與實現。在在證明原住民族與森林之獨特地位。

從碳匯的角度,這正是扭轉台灣原住民族地位,實現轉型正義的好關鍵。

畢竟森林等自然資源是主權的象徵,涉及歷史的環境正義課題,也具有規範性與可治理性;且,相較於其他碳匯,包括海洋、溼地等,是容易監測、報告與驗證的一種碳匯,規模可大可小。

碳匯包括兩部分,面對過去是累積性的碳匯,面對未來則是逐年增加的碳匯。依照國家清冊的統計,每年碳吸收量為2144萬噸,約占台灣總碳排7.5%。其效果已經高於國家清冊所統計的住商部門兩倍排放,重要性不可忽視。

森林碳匯既是具有其歷史責任,依附於土地與人民、原住民族關係密切。

如果以每年2144萬噸為單位,計算原住民族保留地與傳統領域土地之碳匯貢獻,乘以碳價每噸500/1500,則逐年增加的原住民族碳貢獻為50億/150億。如以過去歷史累積的碳貢獻,每公頃約可固碳357噸,依據上述標準計算,則有約1758億/5355億的總貢獻。

原住民族傳統領域與保護地對森林碳匯貢獻極大。圖/謝英士提供
原住民族傳統領域與保護地對森林碳匯貢獻極大。圖/謝英士提供

要反應上述原住民族的歷史累積碳貢獻以及未來逐年增加的碳貢獻,除了溫管法不能刪除碳匯之規定外,溫管法還需承認原住民族的歷史與逐年碳貢獻,並反應為「氣候基金」,由原住民族集體享有。

此外,森林法也應同步修正,確立原住民族的傳統領域之碳地位,發揮其碳角色以及碳貢獻;至於氣候基金之運用,則應設置一個政府與原住民族共同接受、規模不大的管理委員會,統籌資金之運用。

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