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因無水灌溉,桃園停灌地區的稻穗轉為黃褐色,部分農民甚至放棄收割。當氣候變遷漸成常態,台灣農業是否有能力抵禦?攝影/萬巧蓉

因無水灌溉,桃園停灌地區的稻穗轉為黃褐色,部分農民甚至放棄收割。當氣候變遷漸成常態,台灣農業是否有能力抵禦?攝影/萬巧蓉

氣候變遷頻傳大旱 農民成代罪羔羊

去年秋天,正值水稻收割前夕,台灣卻發生56年來最大旱災,迫使行政院農委會在十月中決議桃竹苗地區二期稻作停灌。離豐收好過年只有「一步之差」的農民頓時失去收入,金黃稻穗逐漸垂頭死去,田地乾涸龜裂,也暴露了台灣農業遇上氣候變遷,幾無反抗之力。

根據中研院於108年發布的「台灣未來的乾旱問題與因應」研究:受氣候變遷影響,未來春季降雨量將減少13.2%,連續乾旱天數將增加1.5倍,石門及桃園灌區的農業缺水率更可能超過40%。

台灣農村陣線就曾於104年提出,氣候變遷為全民須共同面對的問題,而非總只由農業承擔苦果。政府強制農業停灌休耕,並非罕事。水利署統計,自91年以來,就有七次公告停灌休耕,停灌範圍多以桃竹苗地區為主,其中有三次更擴及到嘉南地區。

農業停灌=共體時艱? 水資源調度失當

每每台灣出現旱象,政府皆以穩定「公共用水」為由,迫以停灌休耕,優先調用農業用水。下令停灌的農委會主委陳吉仲出身農家,任教數十年才轉入公職,也曾是台灣農村陣線一份子,七年前的他在政論節目說過:「水資源有限的時候怎麼做最有效使用,你不能每次遇到這樣的情形就犧牲農業」,如今這段話格外諷刺。

依《水利法》第18條規定,供應農業用水優先於工業用水,政府公告停灌的作法,明顯違反法規。然而,經濟部長王美花於10月21日回應,依《水利法》第19條,當水量不敷公共用水,主管機關得停止或限制民生用水以外的水權。

自2000年來,台灣已發生過八次停灌,多集中桃竹苗等地,農業與工業搶水問題嚴重。...
自2000年來,台灣已發生過八次停灌,多集中桃竹苗等地,農業與工業搶水問題嚴重。製表/陳品婕

「他所謂的公共用水裡面,這幾個灌區,將近一半是給工業用水。」財團法人環境權保障基金會研究員許博任解釋,水庫攔截上游水源,將水導入自來水系統,再由自來水系統,分別供應給民生用水及工業用水。而自來水系統,即是《水利法》中指的「公共用水」。政府以維護公共用水為由下令停灌,卻對大比例的工業用水避而不談,也有違反《水利法》的疑慮。

《石門水庫運用要點》中的「水庫蓄水利用運轉原則」明列,若水庫有效蓄水量在嚴重下限以下時,農業用水依據計畫配水量50%供水為原則,民生用水、工業用水則以75%供水為原則。而《明德水庫運用要點》、《曾文水庫運用要點》也提到,水庫蓄水仍不敷分配使用時,應視情況,依各用水規定比例再行縮減。不管於法律面或行政面,本次停灌皆未符合規定。

「優先動農業用水的腦筋,已是水源調度上的一個習慣。」許博任認為,就統計數據上來看,農業用水佔比高、產值低,自然成為首要下手的目標。雖水利署資料顯示,農業用水佔整體用水的71%,遠高於生活用水的19%及工業用水的10%。然而,地球公民基金會研究員吳其融直言,農業用水並非佔七成。

正常供水下的稻作(左)直立,而缺水的稻作(右)多傾倒,增加割稻業者負擔。圖/魏春...
正常供水下的稻作(左)直立,而缺水的稻作(右)多傾倒,增加割稻業者負擔。圖/魏春富提供

有別於民生及工業用水,農業用水並非引自自來水系統,而是直接利用河川水資源,或水庫水放流至下游後,直接引流至農田水利系統。中研院資料顯示,帳目上取自水庫的農業用水僅佔13.6%。

吳其融指出,加上農田水利會抽取的地下水,剩餘被高估的部分事實上是「溪流用水」,「其實我們根本不知道有多少水跑進農田裡面。」對此,吳其融建議,應重新討論符合現在時空背景的統計方式,將「水資源帳」查清楚,並更透明地處理數據。

許博任補充,農業用水是自然逕流的一環,有些灌溉用水也下滲成涵養地下水。當減供農業用水,恐影響溪流下游生態。

針對農業水利分配規劃及補助政策疏漏,記者發公文至農委會農田水利署,僅得「可上本署相關網站查詢」的回應。

轉作做不成通路 農險保不了停灌

台灣農業體質能應對氣候變遷嗎?停灌消息公布後,陳吉仲提出農業抗旱的長期策略,希望研發更多耐旱品種、減種水稻,並擴大農業保險(以下簡稱為農險)。不過兩項方案遭農民質疑,稻農的轉作意願低、停灌甚至不在農險理賠範圍內。

農委會於109年12月推出「水稻四選三」政策,意即水稻農在未來兩年的四期稻作中,自選其中三期種植水稻,一期則輪植旱作。儘管農民可自由選擇是否要跟進「水稻四選三」,未來最多依然只有三期能得到稻米保價收購等優惠。

即使政府迅速立下鼓勵轉作的措施,宜蘭小農章思偉卻質疑,鼓勵農民轉作只做半套,目前轉作的農產品出路有限,「真的有人會收購嗎?那收購的價錢好嗎?就是說你也不能夠叫農民轉作,那大家要賣去哪裡,就是充滿問號啊。」

水稻已有完整的產銷通路,收成可交由私人糧商與政府公庫收購,市場穩定;旱作作物的末端銷售卻像是空包彈,無法讓農民放心轉作。

民國109年,桃園停灌地區的二期稻作的「青子」比率約四成,可見不成熟率高、品質不...
民國109年,桃園停灌地區的二期稻作的「青子」比率約四成,可見不成熟率高、品質不佳。攝影/姜期儒、陳子瑜

除了推廣轉作以減少用水外,政府在109年5月通過《農業保險法》,期盼透過農險因應日益頻繁的極端氣候,並保障農民的收入。

農險保單多樣,涵蓋水稻、水梨、養殖水產等,型態包括保障收穫量、收入與「天氣參數型」,只要風速、溫度、降水量達保單規定數據即可啟動理賠。荒誕地是,為彌補天災農損而生的農險,卻無法在本次桃竹苗中嘉南的停灌發揮作用。

109年桃竹苗停灌二期水稻,因屬於「政府相關部門之命令或行為」所致之損害,保險公司不需負賠償責任。110年一期水稻大面積停灌也無關農險,該期的農險投保時間根本尚未開始。

「目前各項農險保單,基本上都能涵蓋天災,但天災是指理賠『生產期間』的災害損失。」農險專家、逢甲大學國貿系教授楊明憲表示,因此政府公告停灌、不插秧,不計入農險的保障範圍。旱災雖是天災,人為的停灌政策卻讓農險無用武之地。

陳吉仲曾於通過法案之際開心地表示,務農者不用再看天吃飯。農險過不了的,卻是農委會宣布的停灌關卡。據唯一提供稻作險的富邦人壽資料,此次桃竹苗停灌的稻作面積達1萬913公頃,卻僅有740公頃有納保,投保面積不到7%。

農委會日前宣布,今年二期水稻將強制納入農險,預估能保障27萬農民。不過,若再度不幸缺水停灌,按照目前的農險制度,農民依舊僅能仰賴現金補償救助。

今年夏天,看見台灣西部稻浪將成奢侈的事。當民生用水使用無虞,工廠仍照樣運作,農民在休耕期間,祈禱著春雨和颱風降臨,以保住二期稻的飯碗,不用再承受下一次停灌之災。

如今,陳柏樺還是有巡田的習慣,只是需要他守護的稻米已不復在。「休耕就比較沒事做,但也沒辦法。」陳柏樺與台灣數萬休耕農民一樣,偶爾翻土、種點蘿蔔,他笑笑地說:「農業就是這樣必須靠天、看天,(缺水)或許是老天希望我們別太累吧。」

「旱」動農業系列報導(上):大旱臨頭致停灌 農民心血付諸東流

受乾旱及停灌影響,本該濕潤的土壤,龜裂紋路清晰可見。攝影/萬巧蓉
受乾旱及停灌影響,本該濕潤的土壤,龜裂紋路清晰可見。攝影/萬巧蓉

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