欠缺法律效力，「本要點」注定為空包彈

在八仙粉塵火災之後與「大型群聚活動安全管理要點」正式公告前，行政院發言人孫立群表示：

八仙塵爆發生後，行政院長毛治國立即指示內政部邀集專家學者、相關部會、縣市政府等進行研議，內政部將於12月前完成界定大型活動及納管範圍；各直轄市、縣市政府於明年6月前完成大型活動安全管理範圍及違規裁處法制化（含許可、跨境管理等機制）。

此外，孫立群也指出：

內政部在10月19日及10月27日分別召開研商「界定大型活動及管理方式」及「各項活動安全管理指導綱領」修正草案會議，做出「提高法令位階」、「明定大型活動範圍」、「採分級管理方式」及「增訂申請、審查原則」等4項目標辦理決議。補足以往未規範民間場所辦理大型群眾活動不足的部分，並兼顧人民權益、多元活動等需求。

本文僅就第一點，「提高法令位階」來說明「大型群聚活動安全管理要點」是否符合國人期待。

中央「希望」地方政府訂定自治條例，「自治『條例』」是法律，中央如果本身沒有制定法源，如何希望地方自己訂定自治條例呢？另外，有關活動的安全標準，「標準」是「命令」，中央不訂定標準，又推給地方政府？為何中央不統一來律定呢？

在我國的行政法律體系中，「要點」只是行政規則，法規命令，是行政機關基於法律授權，對「多數不特定人民」就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（《行政程序法》第150條）。依據《中央法規標準法》第二條，法律得定名為：法、律、條例、通則。依據《中央法規標準法》第三條，各機關發佈之命令，得依其性質，稱：規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、準則。依據《中央標準法》第七條，中央政府各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之「命令」，應視其性質分別下達或發佈，並即送立法院。

因此，在八仙粉塵火災之後，內政部頒佈的「大型群聚活動安全管理要點」（內政部104年11月2日內授消字第1040823601號函頒），只是行政規則。

相較於之前的｢各項活動安全管理指導綱領｣，本要點的法令位階是一樣的，都僅屬於行政規則，根本沒有提高。因為，行政規則，係指「上級對下級機關」或「長官對屬官」，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，為「非直接對外」發生法規範效力之一般、抽象之規定（《行政程序法》第159條）。

因此，行政規則無須如法規命令一般，毋庸送交立法院審查。但行政機關依「行政自我拘束原則」而產生事實上之對外效力，只要人民不予爭執，行政規則自亦發生某種程度之對外效力。所以，依據《行政程序法》，這個「大型群聚活動安全管理要點」是行政規則，是政府上級機關對下級機關所進行的「內部」運作要求。

這就說明了第二點的用意，「直轄市、縣（市）政府得參照本要點規定，依轄區緊急應變能力及活動特性，訂定自治法規管理大型群聚活動。」正如前所述，「本要點」僅是行政規則，位階遠比自治條例的法律位階低，因此只能「指導」各縣市政府自己定法律、自己想辦法，因此第二點說「得參照本要點……」，而非「應參照本要點……」既然如此，若地方政府沒有依照本要點之建議「訂定自治法規管理大型群聚活動」，則也並沒有「違法」。

管公不管私，管了公卻又另開後門

此外，在本要點第二點，也明確說明了「適用對象」：

「本要點適用於各級政府機關、公營事業機構及公私立學校辦理之大型群聚活動。直轄市、縣（市）政府得參照本要點規定，依轄區緊急應變能力及活動特性，訂定自治法規管理大型群聚活動。」

亦即，本要點只能要求我國政府所屬的「各級政府機關、公營事業機構及公私立學校」。也就是說，只要不是政府機關和公私立學校，主辦大型群聚活動，並不受本要點規範。事實上，本要點雖然將私立學校納入，但是否可以規範「私立學校」都尚有疑義。因為私立學校並非「公立」，業務主管機關是教育部，但是不是歸政府擁有和管轄。這就是「行政規則」的侷限性。

也就是說本要點的第三點，看似羅列了許多的活動類別，但根據第二點，只要不是政府和公立學校主辦，本要點都管不到。換言之，如果八仙水上樂園再次辦理同樣的彩虹派對，還是一樣不受到規範。因為辦理活動的業者，「玩色創意國際有限公司」與「瑞博國際整合行銷有限公司」，不是政府機關也不是公私立學校，並非本要點適用對象。尤有甚者，本要點第三點把「觀光遊樂業園區」內辦理的活動排除在外，不列管。其條文為：

「下列活動，不適用本要點之規定：（一）體育場館、影劇院、音樂廳、宗教場所、娛樂場所、百貨商場、展覽場、觀光遊樂業園區等，於其建築使用用途、營業項目、興辦事業計畫之範圍內舉辦之活動。（二）人民之婚、喪等社交、習俗活動。（三）集會遊行法規範之集會、遊行等活動。」

發現了嗎？依據這個條文，八仙水上樂園是觀光遊樂業園區，依據本要點的規定是排除在外的。

本要點最具代表性的條文是最後的第二十一點：

「各級政府機關、公營事業機構團體及公私立各級學校辦理之大型群聚活動，不須依第十一點規定辦理報備及申請許可。但應依本要點相關規定，由主辦機關（構）、學校負責活動安全，並會同相關機關執行相關安全事項。」

雖然第二點明訂適用對象是政府機關和學校，但最後這一點卻又開了一扇門，讓這些單位辦理活動前也不需要報備和申請。既然不需要審請「許可」，各機關或學校「安全計畫」又該怎麼檢討、相關單位怎麼監督？也就是還是和過去一樣，由主辦機關「自行負責」。

簡單地說，這個要點在第二點指明了適用對象，但在第二十一點說這些對象要辦理的活動可以不需要報備和申請許可，只要自己負責活動安全並會同相關機關執行即可。這就是在對象設定部分，「依法」「自我設限」，同時更進一步在受限對象的安全管理上又「自我鬆綁」。

內政部真心為公共安全？還是為平息眾怒？

雖然台北市已經擬定出「臺北市民眾辦理大型群聚活動安全管理自治條例」草案，相關的標準也並沒有在「本要點」中找到對應的「標準」可據以制定。本要點之所以沒有訂定任何安全管理相關的標準，是因為「標準」屬於命令，法律位階比「要點」高因此只能原則性的敘述，要求參照各機關的相關規定辦理。重點是許多的安全事項，例如不同類型活動、不同人數對於醫療人員與裝備質量的要求根本沒有任何現行標準。沒有標準，讓這個要點也就是個「僅供參考」而已，連範本都說不上。

消極地說是為了平息民怨，積極地說是為了防止類似的悲劇再次發生，因此在極短時間之內，在行政院強力主導下，責成內政部負責擬定。實際上由哪個單位主管主政，在中央和在地方都無法釐清，「本要點」目前看來只是心不甘、情不願被逼出來的「家庭作業」除了僅供參考，唯一的作為就是定義了「大型群聚活動」而已，但既未把適用之管理對象從政府機關和學校擴大到私人企業和民間團體，也把過去本來就沒有納管的「體育場館、影劇院、音樂廳、宗教場所、娛樂場所、百貨商場、展覽場、觀光遊樂業園區內舉辦的大型活動，婚、喪等社交、習俗活動，集會遊行法規範之集會、遊行等活動」依舊排除在外。

另方面，行政院發言人孫立群所說的「提高法令位階」更是空洞，連「採分級管理方式」及「增訂申請、審查原則」都只是原則性「建議」，只要地方政府沒有訂定自治條例，就不會有這些管理和審查，而這又回到「本要點」是沒有權力要求地方政府制定自治條例的。看起來好像是在繞口令，事實上就是行政院從頭到尾擺了社會大眾一道，這麼多的條文和附件，說穿了只是虛晃一招與「華麗」的空包彈而已。

相較於中國在2007年制定了《大型群眾性活動安全管理條例》（這是中國的「法令」），而各省也「依法」陸續制定了相關的法令（例如：《北京市大型社會活動安全管理條例》）或行政規則（例如：《福建省大型群眾性活動安全管理辦法》），我國中央政府的作法還是在逃避立法來管理的責任。在台灣的各位，如果未來想要安心地參加大型活動，就必須讓「一黨獨大」的新政府負起大型群眾活動的安全管理責任，老老實實地制定大型活動管理的「法律」，如此才能為民眾的安全做好把關。