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學者專訪/管中閔:勇於改造 脫舊入新

2016-03-21 06:52:25 經濟日報 管中閔

總統當選人蔡英文將於5月20日就職,已宣示優先拚經濟。值此政黨輪替的關鍵時刻,本報特別邀請五位中央研究院院士,深入診斷台灣經濟的沉痾,親撰新政建言,以期走出經濟活路,讓台灣更好。

台灣近20年來競爭力降低,以致出現投資衰退、產業外移、經濟疲軟、以及工資成長停滯等現象。對於這些困境,政府、智庫和媒體多年來都曾反覆討論,也嘗試提出各種對策。即使如此,這些困境卻始終無法扭轉,整體情勢甚至每況愈下,這顯示台灣一定還有經濟層面以外的問題。如果只想針對經濟(或產業)開出藥方,而不嘗試解決其他深層的問題,這些藥方注定失敗;過去20年我們已經看到太多這樣的例子了。

我認為深層問題主要有二:一在於思維,一在於體制。在思維方面,我們想要新的產業與新的機會,卻拋不掉過去的成功經驗,也捨不得自己的一畝三分地。

例如,我們知道大量資本投入與大量生產的產業發展模式早已碰到瓶頸,許多人卻無法揚棄「追求數量」的思維。我們高談加入區域經濟整合,卻不願面對自己市場必須開放的現實。在這種思維引導下,政策目標常是模糊的,總想依違兩可,左右逢源。所以多年來新的產業難以發展,新的機會也可望而不可及。

另一方面,政府體制老舊,推動政策時往往力不從心。政府中缺少協調統整的機制,以致部會各自為政,無法共同追求長遠的政策目標,更無法整合產業力量與社會資源。例如,產業推動與人才、稅制和環境等息息相關,但部會卻因本位主義而不能通力合作。現有政府體制又不擅於與社會對話,許多政策因無法取得民意支持而半途而廢(這樣的例子屢見不鮮)。所以政府近年政策日趨口號化和短線化,當然也就無從改變經濟的困局。

以下一些建議,有些是個人對經濟政策的看法,有些則是基於過去幾年在政府服務時的經驗所做的反省。我避免從產業別的角度來提出建議,因為我相信唯有從思維與體制開始,改變才可能真正發生。

改變法規 接軌國際

管制思維不合時宜,不但妨礙企業創新,更阻礙資本、人才移動…

首先,政府應有清楚的政策主張。例如,如果我們將「國際化」當做帶動經濟的主軸之一,政府就有責任說明開放市場、連結國際的好處與壞處,相關政策則要能擴張國際化的利益,減少它對弱勢群體的損害。如果我們不追求國際化,政府當然也要說明政策取捨的原因。此外,對於許多產業(如人力加值培訓、長期照護、幼兒教育等),我們究竟要市場化,還是仰賴政府全面涉入,也需要先確定政策方向。主軸一旦確定,綱舉目張,後續的政策才能有所依循。

其次,政府要勇於改變法規,營造與國際接軌的、透明的法規環境。在網路數位時代,企業經營模式和勞動型態不斷推陳出新,許多傳統以管制思維為核心的法規早已不合時宜,不僅妨礙企業創新,也阻止了生產要素(如資本、人才)的移動,使經濟活動受到很多限制。所以法規不僅需要全面檢討,徹底翻修,甚至還要超前部署,讓更多更新的經濟活動得以發展、壯大。

復次,政府要為新世代的經濟體制做好準備。傳統的經濟是以實體資本為主的製造業體制,新世代則是人力資本為重的新產業體制,所以經濟政策對人力資本就要像以前對實體資本一樣的重視。

重視人力資本,才可能發展出具有高端技術與高附加價值的服務業,也才有機會促成硬體創新,以及營運模式和服務模式的創新。人力資本的培養來自本國教育體系,也來自國際人才市場;所以我們一定要勇於開放門戶,引進高端人才,海納百川才能成其大。

再者,政府必須同步改革行政和立法的效能,但我只針對行政體系提出看法。現有行政組織功能不彰,修法又緩不濟急,但可先從強化部會間功能性的結合開始。行政院可考慮強化政務委員功能,針對科技、經建、交通、社福等重大國政,以政務委員為「資深」部長,實際統領跨部會重大政策的制訂與推動,藉此打破部會間的藩籬,避免部會間相互掣肘,讓政府資源可以發揮最大的功能。政府必須成為國家改變的推力,而不是妨礙進步的阻力。

菁英決策 不管用了

爭取民意支持,要透過適當方式引入群眾專業智慧,與社會對話…

最後,過去幾年的經驗告訴我們,政府施政已無法再沿用以前的菁英決策模式,而必須要用全新的態度持續與社會對話,爭取民意支持,否則任何政策美意都可能寸步難行。前述的國際化和市場化的主張、法規修訂的範疇、產業政策的重心、以及人才的開放等政策,都可能產生爭議,所以應透過適當方式,引入群眾的專業智慧,並藉這樣的對話機制來爭取民意認同。行政院目前與民間合作的vTaiwan平台,應是未來可以參考和推廣的作法。

台灣需要更根本的改造。事實已經證明,過去政府所做的枝節修正並無助於脫離困境;我們必須坦白承認,目前許多體制和作法已經不行(即使我們曾經賴以成功),應該重新開始,甚至打掉重練。

也許有人會說,我們發展多年,怎麼可能打掉重練?大陸在1978年改革開放時的傳統包袱有多重?我們包袱會比他們更重嗎?與鄧小平1992年南巡時的大陸深層問題相比,我們的問題會比他們更困難嗎?但他們大膽推動許多制度和思想上的改革,不過20年就看到成效;我們是不是也應該下定決心,準備花五到十年來徹底改造台灣?

我曾經有機會在政府服務,觀察到一些現象,也累積了一些經驗。我今天提出建議,並不是認為自己高瞻遠矚,反而是希望自己的觀察和經驗,有助於後來者避免失誤,有機會能做得更多更好。我對政黨素無成見,唯有一願,希望台灣更好而已。

勇於改造,帶領台灣擺脫舊制,步入新局,是我對新政府最誠懇的期待。

(作者是台灣大學講座教授、中央研究院院士)

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