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單信瑜/個人不重視安全,莫怪政府輕忽公共安全


願景工程 特約撰稿單信瑜

今年桃園市舉辦的台灣燈會單日參觀人數破了記錄,但從大型群眾性活動安全的角度來看,...
今年桃園市舉辦的台灣燈會單日參觀人數破了記錄,但從大型群眾性活動安全的角度來看,卻讓我們無比擔憂。 圖/聯合報系資料照片

今年桃園市舉辦的台灣燈會單日參觀人數破了記錄,鄭文燦市長應該非常開心。但從大型群眾性活動安全的角度來看,卻讓我們無比擔憂,捏了好幾把冷汗。據估計單是2月28日一天就超過300萬人次,不僅周邊交通打結,現場民眾也寸步難行。就連桃園高鐵站,也遭7萬人塞爆。根據媒體報導,前往參觀燈會的民眾造成國道一、國道二大塞車,大竹交流道前塞車超過2公里;高鐵站擠炸,搭高鐵回家要5小時。

很不幸地,偵辦八仙玉米粉塵火災的劉玄顥檢察官,也在2月28日這一天凌晨三點鐘在家中氣喘發作,經通報後醫護人員到現場進行CPR,凌晨四點送往新北市立三重醫院繼續急救十多分鐘,但仍宣告不治。

試想,如果參觀燈會的人潮中正好有氣喘病史的民眾,除了白天的活動已經使他疲憊,又因為擁擠的人潮導致情緒緊張因而呼吸急促、正好附近又有香水或其他的外在刺激最終導致氣喘突然發作,在擁擠的人潮中要多久才能由主辦單位設置的救護站人員處置?多久之後現場的救護車才能突破周邊壅塞的道路順利送醫?

類似台灣燈會的大型活動,甚至於意外風險更高的群眾活動,一年到頭在台灣各地屢見不鮮。我們不得不注意到,當民眾「主動」參與這些大型活動時,是否意識到個人與家人的風險?看看歷年來台灣的各種大型群眾性活動的報導,就可以知道政府不重視公共安全的關鍵,就在於民眾不重視個人安全。「愛湊熱鬧」不是台灣民眾的專利,世界各國民眾皆然。但是,湊熱鬧是一回事,在湊熱鬧之前對於個人的安全是否做過評估?對於湊熱鬧所隱藏的潛在風險,是否有事先的心理和實質準備?

大型群眾性活動的風險與場所特性相關

所謂大型群眾性活動的風險,除了來自於活動的特性,包括內容、地點、時間等因素之外,最關鍵的就是參加的人數。一個人發生意外和十個人同時發生意外、或上百人同時發生意外,完全不可相提並論。大型群眾性活動因為參與的人數眾多,可能同時發生意外的個案數目遽增,緊急處置與救護能量的需求提高,送醫的能量與速度要求也跟著提高。然而,現場人潮的擁擠、週邊道路的壅塞,卻反而阻礙了緊急處置和後送的速度;這是大型群眾性活動的關鍵課題之一,也就是之所以大型群眾性活動屬於「公共安全」範疇考量的原因。

八仙玉米粉塵火災於2015年6月27日發生之前,八仙水上樂園確實進行過定期的演練。八仙水上樂園在6月18日進行緊急救護及救難演練,演練是依據「觀光遊樂業管理規則第35條」,觀光遊樂業應設置遊客安全及醫療急救設施,並建立緊急救難及醫療急救系統,針對園區營業項目水域遊樂設施所可能衍生的意外事故進行演練,如溺水、骨折、跌倒等。遊客溺水、滑倒、骨折這類的意外就算是在高峰期一天發生數起,都還在八仙水上樂園本身和新北市消防單位與醫療院所的處理能量以內,發生意外的遊客不至於因現場處置或後送延遲造成更大的傷害。

但,是不幸也是幸,如果八仙的粉塵火災發生在墾丁春吶、澎湖花火節、貢寮海洋音樂祭或是台東熱氣球嘉年華,就不是配置「救護車」與「緊急救護人員」數量足夠而已的問題,試想,如果發生在這些叫屬偏遠的區域,有多少燒燙傷患會因為緊急醫療資源不足而死亡?

鹽水蜂炮。 圖/聯合報系資料照片
鹽水蜂炮。 圖/聯合報系資料照片

大型群眾性活動意外的風險,一定和活動的場所特性相關,如果是在室內空間,例如演唱會、展覽、頒獎等活動,除面臨火災或地震的威脅,活動本身的特性將與風險的高低直接相關。

活動的本質勢必判隨著特定的風險,例如:放煙火(藥包掉落砸傷或燙傷民眾)、放蜂炮(炸傷民眾)、開放酒精性飲料(部分露天演唱會、舞會,喧鬧導致暴力衝突)、熱氣球(設備失靈、氣球墜落)、航空展(飛機失事意外)、賽車(衝出賽道、撞擊觀眾)。

以運動類的活動而言,個人的身體狀況更是導致民眾在參與時發生意外的主要因素,而這些意外會因為場地較偏遠、附近缺乏醫療院所而使得風險急遽升高,例如:馬拉松、長泳、衝浪等,但相對地,這類活動的參加者如果對於自身的狀況和參加活動的風險更為謹慎,則可以降低「個人意外」發生的機會。有些大型活動的風險高是因為「參與者」人數眾多、組成複雜、且無法事先掌握也不易預知過程中的變化,如政治性活動、抗議性活動、宗教活動:無法確定參與者身份、不易控制參與者情緒與舉動,也經常會發生衝突事件導致參與者受傷。

就從一年一度的跨年煙火開始談

台灣是個大型群眾性活動極為頻繁的地方,或許原因之一就是因為舉辦活動「很容易」,幾乎沒有什麼「限制」,在「安全管理」幾乎沒有什麼特別要遵守的事項。對民間團體來說,只要涉及道路或公有活動場所的場地申請獲得許可,政府單位願意補助經費掛協辦單位或指導單位,跟當地民代打聲招呼、向警察局報備一下,政府官員到場站台讚聲,和政府之間的關係就到此為止了。

從每年的12月31日晚上,各縣市政府辦理的跨年晚會、隔天清晨的元旦升旗開始,就是週而復始的大型群眾性活動循環。以台北市跨年晚會結合台北101的煙火秀為例,從活動的安全規劃上來看,在台北101周邊安全管制確有執行但安全距離有沒有科學的計算。令人好奇的是,現場的緊急救護站應該設立幾處,在什麼位置,應該有的人員與裝備配備有多少,除了EMT(緊急救護技術員)以外不同等級與資格的人數是否也做了規劃(EMT-1, EMT-2, EMT-P),現場有沒有醫師進駐以便進行緊急醫療處置,應該配置幾輛救護車且一般型救護車和加護型救護車各有幾輛,是否劃定救護車進出動線且現場管制人員瞭解且演練過緊急通道開設?

數萬人湧入市政府周邊的捷運站,捷運站是否有跨年晚會現場緊急救護站的聯絡電話,或者在旅客發生意外時,也和平時一樣打119,然後救護車因為沒有和現場管制人員聯繫,因為路上散場的人潮堵塞而難以順利接近捷運站出入口?如果民眾因推擠而在捷運站內的電扶梯上受了嚴重的傷害(例如2004年發生的撕頭皮事件),若因送醫時間延誤造成死亡,如何追究責任?如果無差別殺人事件再次發生,在擁擠的捷運站內,傷亡人數比一般時段更多,送醫的時間延宕更久,是否也不必追究公部門的責任,一切都由殺人者承擔?不該死而死的民眾家屬提國賠訴訟,是否又會被認為是怪獸家屬、恐龍家屬?

貢寮國際海洋音樂祭。 圖/新北市觀光局提供
貢寮國際海洋音樂祭。 圖/新北市觀光局提供

接著,從跨年晚會之後,到了農曆春節前後,有台灣燈會和縣市政府自辦的燈會,有炸寒單、有鹽水蜂炮,春夏之交開始,墾丁音樂季(包括:墾丁泡泡音樂節、春電混樂等活動)、澎湖花火節、海洋音樂祭、熱氣球嘉年華一連串的大型活動。在宗教活動方面,每年四月(農曆三月間)長達九天八夜的大甲媽出巡遶境更是虔誠的信徒們爭相參加的活動。但是這些活動是否都沒有風險?是否都不從發生過意外?然而這些活動目前也都被「大型群聚活動安全管理要點」排除在外,有的是不需要申請許可(宗教活動、民間主辦活動),其他的是不需要實質審查(政府單位主辦)。

去年(2015)鹽水蜂炮現場有22人受傷,其中一名男子被炸傷眼睛,「在衛生所等待送醫」時還突然昏倒,這是否也讓我們瞭解到,活動的主辦單位在現場的緊急救護資源不足?主辦單位和當地的縣市政府是否對活動的安全事先有適當的規劃和預防措施?參加活動的民眾,無論是否事前「把自己包得緊緊的,戴上安全帽和手套」,都無法完全避免意外發生,因為這類型的活動風險遠高過一般的大型群眾性活動。政府不應禁止這類傳統活動辦理,但卻應該要求主辦單位在現場配置足夠的醫療人力和資源以便應變。

不過,另一方面,這些民眾是「自願」去「挨炸」的,所以也都沒有向主辦單位提出任何的抗議或求償,這也是長期以來政府沒有被迫去面對大型活動管理責任的原因。因此,儘管這些大型活動發生過無數的意外,但個人的責任、主辦單位的責任、政府的責任,因為民眾的「不追究」,所以沒有機會釐清。

留下難忘的路跑經驗之前,是否考慮過活動的風險?

再以近年來台灣民眾熱烈參與的馬拉松路跑活動來看,單是今年以來短短兩個月之內的馬拉松賽事就值得大家高度關切。2016年2月21日雲林縣褒忠鄉馬鳴山鎮安宮馬拉松路跑便發生意外,33歲米姓男跑者起跑二個多小時後,在距離終點前十公尺突然倒地,送醫急救不治。事後證實該男子因劇烈運動導致血管病變,造成急性休克死亡。

2016年02月22日高雄MIZUNO國際馬拉松,52歲郭姓男子參加半馬跑了2小時後,突昏倒失去呼吸心跳,經一旁跑者幫忙做心肺復甦術,救護人員趕抵後施以電擊,男子才恢復心跳。郭妻表示,他平常就練跑,參加過至少10次半馬,發病前2、3天感冒,但一早仍出門參加路跑。實際上,在22日當天,依環保署監測資料,高雄14個測站中,有8個站的細懸浮微粒PM2.5濃度達有害的紫爆等級(每立方公尺71微克以上)。然而,高市府僅在活動官網附連結到環保署網站,未明確告知參賽者處於PM2.5高濃度環境中。

 圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

根據媒體報導,氣喘衛生學會榮譽理事長、過敏免疫名醫徐世達提醒:

PM2.5粒子細小而因跑馬拉松需大口呼吸與換氣被吸進肺泡,可透過血液循環全身,增加腦中風與心肌梗塞的機會,更會致全身組織發炎,產生立即或累積性傷害,跑者可能吸進高濃度PM2.5,導致心肌梗塞或心律不整才昏倒。

然而,高市體育處副處長周明鎮接受媒體訪問時卻說,許多人半年前就報名,不可能因空氣糟喊卡,市府有為每名跑者投保300萬元意外險。

另一場極可能發生意外的馬拉松,是號稱「台灣史上最冷馬拉松」,也號稱全台最盛大的馬拉松賽事,在今年1月24日舉辦的「2016台北渣打公益馬拉松」。當天正是台灣遭遇近10年來的最強寒流入侵,各地連續4天都出現10度以下低溫,甚至還下大雨的天氣。不過媒體報導,主辦單位中華民國路跑協會秘書長陳華恆表示:

「渣打馬拉松仍會如期舉行。陳華恆表示儘管天氣寒冷,甚至有可能下雨,但賽事還是照常舉辦,現場將會準備雨衣、暖暖包、薑茶等禦寒物品提供給跑友使用,另外會有醫務人員在旁待命,起跑前也會做好防護措施,避免意外發生。」

「雨衣、暖暖包、薑茶、禦寒衣物、現場醫務人員」可以「避免意外發生」嗎?如果「意外真的發生了」,那麼「發生意外的個人」和「主辦單位」各自有什麼責任呢?所幸,共有3萬2000人參賽,而整場活動在攝氏3度超低溫下完成,並未傳出意外。

從以上參加馬拉松民眾發生意外的事例來看,責任並非完全都在主辦單位,畢竟絕大多數的參與民眾都完成了「挑戰」,平安回家,又累積一次難忘的路跑經驗。先撇開主辦單位是否在事前告知民眾相關的風險,善盡告知義務不談,反而是民眾本身,是否在賽前評估過自己的身體狀況,是否適合在低溫或空氣狀況惡劣的條件下長跑,有疑慮時是否徵詢醫師的意見,是否聽家人的勸告?

安全管理政府敷衍了事,民眾只能暴露在高風險中嗎?

回到主辦單位的責任上來看,如果這些活動都需要向政府申請許可,政府能為意外負責嗎?當然不能。但是政府在業者申請時,可以要求業者針對舉辦的天候條件,訂定出較明確的標準,並且對於醫護人員和救護車的質量訂定標準要求主辦單位遵從,並在活動現場確認。

因為如前述,主辦單位針對降雨、低溫、高溫、空氣品質並未有任何可參考的停辦或終止標準,除非是因為颱風停班停課才可能停辦。但是對於突然來襲的寒流顯然主辦單位完全不當一回事,那麼在炎熱的夏季主辦單位是否會依照熱壓力指數(Heat Stress Index)決定活動終止的標準呢?對於運動會的正式比賽,或許選手的體能超乎常人,可以不需要考量;但對於一般民眾,不分老少都可以參加的馬拉松,難道也可以都不用考慮在WBGT指數(Wet Bulb Globe Temperature溼球黑球溫度)過高而中暑或熱衰竭風險極高時,也照常舉辦?那麼為何學校的體育課、國軍新訓中心的操課要訂定停止上課或操課的標準?為何教育部和環保署要求各級學校每天要公告空氣污染等級?

當我們的「大型群聚活動安全管理要點」對於公私部門舉辦的活動就限縮了管理對象時,如果民眾自己也不能瞭解參與各種活動的風險,就只會讓主辦單位持續輕忽事前的準備而使得意外發生時無法因應。

難道民眾真的不能做些什麼?難道不應該督促政府善盡管理責任?難道我們不能更注重自己個人的安全,同時降低大型群眾性活動發生意外的風險?民眾並非無能為力,只是在做與不做的一念之間。

大甲媽祖繞境。 圖/中新社
大甲媽祖繞境。 圖/中新社

被低估的高風險危機

從風險心理學研究結果來看,民眾對於不熟悉的事務或事物(核能發電)或自己無法控制的事務(例如搭乘飛機)通常較易高估其風險,相對地民眾對於自認為熟悉的事常(例如長跑)通常會低估其風險,對於自己有控制能力的事務(例如駕車)也一樣會低估其風險。這就影響了民眾的行為,例如:超速、違規超車、酒駕等,民眾往往對於這些行為過度自信,才會冒著被自己「低估」的「高風險」嘗試,最後造成不可挽回的遺憾。

回到大型群眾性活動的議題上,民眾不應該只要求政府對民眾個人的「不安全行為」(Unsafe act)負責,而是應該更積極看待會影響「自己和他人的安全」的行為。如果要能讓民眾對自己的安全負責,同時必須有四件事情必須做到:

第一、要確實提高大型群眾性活動法令位階和落實實行,目前的「大型群聚活動安全管理要點」的行政規則必須提升到法律層級,也就是應該制定「大型群聚活動安全管理條例」,各縣市政府據以制定自己的單行法規以便適用於所有公私部門舉辦的大型活動,且必須要提出申請、事前實質審查、活動前與進行中現場查核。

第二、要求各類活動的相關業務主管機關,無論是表演活動、體育活動、商業活動等,訂定各自的活動指導綱領,對於活動的舉辦條件和終止條件有明確的原則,以便主辦單位有所依循。

第三、大型活動相關安全管理工作項目主管機關必須訂定相關標準,例如:緊急救護人員與裝備標準、舞台與看台搭設與檢驗標準、酒精類飲料管制原則、交通管制與指揮作業原則、公園與道路借用原則、警察與消防人員支援大型活動作業要點等。

第四、主辦單位必須事前明確公佈活動的終止原則與退費辦法,並明確告知民眾參與活動的風險,尤其是針對體育類活動的警告,並事前提供咨詢服務,對於高風險民眾得不受理其報名。而民眾必須在參加各種活動前,詳細瞭解活動的風險,如果判斷自己可以參加,個人應做好事前準備。

大型群眾性活動對於社會發展極為重要,不僅可以提升文化、促進經濟發展,更可以展現社會的多元價值,提高社會的向心力,讓社會更和諧、讓民眾更快樂。為了達到這個目的,政府和民眾們都必須更坦然面對目前大型群眾性活動的意外風險,以更妥善的管理作為來讓參加的民眾安心,民眾也必須自己衡量參與活動的風險和做好準備,才能「快快樂樂出門、平平安安回家」。

主辦單位必須事前明確公佈活動的終止原則與退費辦法,並明確告知民眾參與活動的風險。...
主辦單位必須事前明確公佈活動的終止原則與退費辦法,並明確告知民眾參與活動的風險。 圖/聯合報系資料照片


 

單信瑜:

    交通大學土木工程系副教授,過去十餘年來協助教育部與內政部消防署,以及各級地方政府和學校推動防救災工作,以提升防救災能力。