2015年6月27日晚上，八仙水上樂園發生「Color Play Asia—彩色派對」玉米粉塵火災，之後，行政院毛內閣為了強化大型群眾性活動的安全管理，召開了一連串的會議，要求各部會討論協商，制定相關的法令。過程中，各部會針對與主管業務相關的大型活動辦理狀況和對未來管理方式都提出了建議，特定的幾個單位也被認為其權責和大型群眾性活動的安全管理相關。經歷了公開辦理的研討會與行政院內部許多次的討論之後，由內政部制定了「大型群聚活動安全管理要點」（以下簡稱「本要點」）。

本文先不針對本要點的涵蓋範圍、申請與准駁程序，或是就安全管理事項內容做討論，而就本要點的法律位階與實效性問題點出問題何在，讓大家了解本要點實際上對於台灣的大型群眾性活動管理並沒有實質的強化作用以及說明為何其然。也就是為何這個有21條條文、三個附件，只是個安慰民眾用的空包彈，而不是可以提升大型群眾活動安全的防護罩。

大型群眾性活動的風險因子

我們先看安全的定義。安全是一種狀態，一般來說安全是相對於「危險」的狀態，因此安全最簡單的定義就是「沒有危險」。進一步說，安全指的是「受到保護」，不受到各種災害破壞或蓄意傷害、意外事故等事件的影響。任何大型群眾性活動都有可能發生意外，但沒有任何人能保證災害或意外不發生，因此只能希望在事前擬定並落實相關的安全計畫，以便降低意外發生的可能，並透過適當的應變計畫和事前的整備減少意外所導致的傷亡或損失。

如果活動涉及的不是特定團體或少數人，而是不特定的多數人，那麼所謂的安全就擴大到「公共安全」的層次。所謂的公共安全指的是一般民眾的福祉和其保護作為，在民主法治國家維護公共安全是政府的責任。

大型群眾性活動與一般活動的區隔就在於參加的人數眾多，且並非都屬於單一的企業或組織，亦即為「不特定的多數人」，這些不特定多數人通常不具有特定的應變知能，且沒有任何事前的緊急應變訓練，因此其安全的保障主要是由主辦單位負責，且必須由政府加以監督。所謂的監督，並非由政府全程負責監控其活動的進行，而是必須透過法令制定，讓活動主辦單位能夠依據政府訂定的相關法令標準，在活動辦理前與進行中採取適當的安全管理作為。

主辦單位應該要面對的風險與其應防範的意外，在風險因子的部分包括內部因子與外部因子：

1. 內部因子：係指活動本身因其特性所涉及的風險。例如：路跑參加者個人的健康狀況或當天身體狀況導致的個人傷亡，或是自行車活動因參與者自行車故障導致追撞使其本身與其他參加者傷亡。
2. 外部因子：包括天氣突然變化導致許多路跑者身體不適、駕車民眾酒醉或突發性暈眩或車輛暴衝導致連續撞擊路跑跑者或自行車騎士引發大量傷亡、活動中發生無差別殺人事件；以及類似八仙粉塵火災的意外狀況、大型演唱會發生臨時搭建的觀眾席看台倒塌、或現場照明設備倒塌等。

面對這些意外的狀況，應該如何事前加以防範，包括舞台或看台搭建的結構安全、煙火的檢查、安全區域的劃定與人員管制措施等，都是主辦單位必須事先完成的。對於活動條件變化時的應變作為，例如寒流來襲時路跑是否依照原訂計畫舉辦（冬季嚴寒低溫對於心血管疾病患者的影響）、發佈豪大雨特報或突然下大雨時自行車比賽是否要繼續舉辦、連續高溫天氣是否照常舉行大型運動會（夏季炎熱高溫中暑的風險）、接獲恐怖攻擊威脅時演唱會若照常舉辦應如何進行安檢和其他保全事宜等，都是必須有詳細規劃和資源投入的。

大型群眾性活動的主辦單位應該在事前進行活動的風險評估（Risk Assessment），並針對不可避免與減輕之風險擬定應變計畫（Contingency Plan）（包括各項人力與資源整備、應變程序擬定與演練、支援單位之事先協調），以便讓參與活動民眾的安全受到保護。

制度空洞化，風險最大化

實際上風險評估與應變計畫是相當複雜的，需要考量的因素很多，但目前各單位都相當輕忽。例如，以現下許多活動辦理的狀況來說，主辦單位都會在現場安排救護車，把救護車當做醫院看待。實際上，類似八仙玉米粉塵火災的意外，即使受傷民眾的規模只有數十人，但如果該狀況是發生在屏東墾丁的春吶、貢寮海洋音樂祭、澎湖花火節，就算有足夠的救護車和緊急救護人員，也沒有醫院能夠處理這些傷患。換言之，參與活動的民眾人數愈多、發生多人傷亡的可能性也愈高時，活動場所就不宜在遠離大型醫療院所或交通極為不便的地區辦理。

在八仙粉塵火災之前，民國82年行政院的「維護公共安全方案」並未對大型活動安全有任何著墨。民國93年行政院災害防救委員會發表《公共安全管理白皮書》，其中便包含了「大型活動管理」在內的的十六項高度潛在危險之重大公共安全項目同年災害防救委員會函頒｢《公共安全管理白皮書》實施計畫」，針對大型活動安全管理項目，由內政部（消防署）為承辦單位。據此，民國95年在內政部消防署主導下，內政部函頒｢各項活動安全管理指導綱領｣，而此指導綱領的適用範圍只涵蓋「各級政府機關、公民營事業機構團體及公私立各級學校辦理之各項活動」，也只敘述了對於這些活動在安全方面應該依據各部會的相關法規辦理，沒有要求任何實質的計畫申請程序、內容項目標準，未指定審查機關、准駁機制、檢查機關。換句話說，就是沒有實質的「主政單位」。

地方政府在中央的行政指導下，也陸續制定了「○○縣市辦理大型活動安全管理作業要點」，但和中央政府的「指導綱領」有一樣的問題，就是頒訂的機關是消防局，但並未明訂主政單位是否就是消防局，「要點」適用的對象也僅侷限於縣市政府所屬各機關學校：「○○縣／市政府（以下簡稱本府）為所屬各機關學校（以下簡稱各機關）辦理大型活動並確保活動安全，特訂定本要點。」

另一方面，中央政府的作為僅是依據《公共安全管理白皮書》，制定「《公共安全管理白皮書》實施計畫（大型活動安全管理）」，定期督導縣市政府執行。但實質內容卻僅是要各縣市政府提報大型活動的場次是否符合辦理各項活動安全管理相關規範，並供災害與意外事故件數之查核與統計。

在這樣的制度下，實際上對於「非政府機關學校」辦理的活動，無論規模多大，在公共安全上是沒有管理或監督機制的。政府僅有對公有場館使用、道路借用有准駁權力，看似「批准」了活動的辦理，實際上只是准許借用場館或道路而已。

（編按：下篇將從「大型群聚活動安全管理要點」的法律位階與適用對象，談本要點的虛與實。）